도시공원 일몰제란 정부나 지방자치단체에서 공원 설립을 위해 사유지가 포함된 일정 지역을 도시계획시설로 지정하고 나서 20년이 넘도록 공원 조성을 하지 않았을 경우 도시공원 지정을 해제하도록 한 제도이다.
대구시와 경북도 등 전국 지자체는 시민들이 현재 사용하거나 앞으로 사용할 도시공원을 계속 유지하길 원하고 있지만, 이를 위해서는 공원지역에 포함된 ‘사유지’를 매입할 막대한 예산이 필요해 고민에 빠진 것이다.
지자체들은 사유지를 원래 땅 주인에게 돌려주자니 난개발로 도심 숲이 사라질 우려가 있고, 자체 매입하려고 하니 재정 부담이 너무 커 선뜻 결정하지 못하고 있다.
‘도시공원 미집행 사유지’ 처리 문제를 두고 지자체의 잇따른 대책 마련 요구가 있자 정부는 5월 말 지원 대책을 발표했다. 하지만 여기에 사유지 매입비의 국고 지원 등 지자체가 요구하고 있는 실질적 지원 대책이 빠져 있어 지자체의 불만이 커지고 있다.
벌써 대구, 경북에서는 도시공원 일몰제 대상 사유지를 두고 재산권을 행사하려는 지주와 도심 숲을 보전하려는 지자체 간에 갈등이 커지고 있다.
◆대구, 38개소 11.91㎢에 일몰제 시행
지난 4월30일 권영진 대구시장이 대구 수성구 범어공원 내 수성구민운동장에서 ‘현장소통 시장실’을 열었다. 올해 들어 범어공원 내 산책로에서 벌어지고 있는 주민 간의 갈등을 해소해 보자는 취지였다.
주민 갈등은 범어공원에 사유지를 가진 일부 지주들이 산책로 곳곳에 철조망을 설치하거나 통행금지 경고문을 세우면서 시작됐다. 그러자 평소 이곳을 이용하던 주민들이 철조망을 제거하고 지주들이 설치한 현수막을 훼손했고, 그 이후에는 지주와 주민들 간에 시설물 설치와 철거 행동이 반복되는 대립이 계속됐다.
그러나 갈등의 근본 원인은 범어공원 전체 면적 가운데 61%를 차지하는 사유지 처리 문제에 있었다. 지주들은 수성구청에 자신들의 땅을 매입하거나 개발을 허용해 주라고 요구했지만, 구청은 재정난을 이유로 선별 매입 방침을 밝혔던 것. 이에 불만은 가진 지주들이 자신들의 땅에서 실력행사에 들어갔던 것이다.
권 시장은 이날 지주들에게 범어공원 사유지 중 5%를 우선 매입하겠다는 방침을 밝혔다. 이에 대해 지주들은 선별 매입은 개인 재산권을 과도하게 침해하는 것이라고 반발했다. 이들은 △우선 편입 대상지의 토지보상금 현실화 △미조성 지역의 민간개발 및 시 매입 △사유지 맹지화 대책 마련 등을 요구했다.
이곳 외에도 대구에는 달서구 두류공원 학산공원, 남구 앞산공원 등 38개소에 11.91㎢ 부지가 도시공원 일몰제 적용 대상지에 포함돼 있다. 이는 대구 중구(7.08㎢)보다 큰 면적이다. 시에서는 3월22일 달서구 장기공원(46만8천49㎡), 북구 연암공원(17만5천589㎡), 달성군 천내공원(15만1천719㎡) 등 3곳을 ‘공공주택지구’ 대상지로 지정해 줄 것을 국토교통부에 요청했다.
장기미집행 도시공원은 정부에서 ‘공공주택지구’나 ‘공공지원 민간임대주택 공급촉진지구’로 지정하면, 한국토지주택공사에서 이 부지를 매입해 공원과 아파트단지로 개발할 수 있다. 여기에 투입되는 비용은 아파트단지 개발수익으로 충당하게 된다.
◆경북은 울릉도 절반 면적이 대상
경북에서는 도시공원 일몰제 대상 토지(2018년 12월 기준)가 44.4㎢다. 이는 경북 전체 공원 면적의 61.3% 해당하는 규모로, 울릉도 면적(72.91㎢)의 절반에 달하는 면적이다. 매입비용만 3조400억 원에 달한다.
이 중 현재 주민들이 공원처럼 이용 중인 ‘우선관리지역’은 16.6㎢(전체 대상지의 37.4%)이며, 매입비용은 9천902억 원으로 예상된다. 지역별로는 구미가 10㎢로 가장 넓고 포항 9.7㎢, 안동 4.2㎢, 김천 3.0㎢ 등이다.
경북도 역시 사유지 매입비용 마련이 고민거리다. 현재 여러 방안을 강구 중인 도는 민간자본을 끌어들여 공원을 조성하는 ‘민간공원 특례사업’을 한 가지 방안으로 보고 추진하고 있다. 이는 민간업체가 공원부지 30% 이내에는 아파트나 상가를 지어 분양하고 나머지 부지에는 어린이놀이터 생태연못 등이 들어서는 도시공원을 조성하는 방식으로, 완공 후 도시공원은 해당 지자체에 기부하게 된다.
포항 안동 구미 경산의 총 10곳(4.6㎢) 공원 부지에 민간공원 특례사업이 추진되고 있다. 그러나 절차상 필요 시간, 주민 반발, 특혜 논란 등으로 사업이 지연되고 있어 내년 일몰제 적용 전까지 공원 조성이 가능할지는 현재까지 불투명한 상황이다.
구미시 형곡동 중앙공원의 경우 시에서 민간공원 특례사업을 추진했지만, 시의회에서 도심 공동화와 집값 폭락을 우려하는 인근 주민의 반대를 이유로 사업을 부결 처리해 무산됐다. 지역 환경단체에서는 “구미의 민간공원 개발사업 추진 대상지는 모두 자연녹지로, 건폐율이 20%에 불과하다. 또 구미시 도시계획조례 따르면 아파트 건립이 안 되는 4층 고도제한에 묶여 있는 지역”이라며 “현실적으로 난개발할 수 없는 이런 곳에 민간공원 특례사업을 추진하려는 것은 이해하기 어렵다”고 주장했다.
◆일몰제, 정부 대책과 대안은
급격한 도시화 과정에서 사라져가는 도심 녹지를 미리 확보해 두기 위해 정부에서는 특정 지역의 사유지를 공원 등의 도시계획시설로 지정해 놓고 그동안 개인의 재산권 행사를 제한해 왔다.
그러나 헌법재판소에서는 1999년 10월 ‘지자체가 개인 소유의 땅에 도시계획시설을 짓기로 하고 장기간 이를 집행하지 않으면 개인의 재산권을 침해하는 것’이라고 판결, 도시계획법(4조)에 대해 헌법불합치 결정을 내렸다. 여기서 도시계획시설이란 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 기반시설로, 주로 녹지 학교 공원 도로 등이 해당한다.
헌재 결정에 따라 전국의 도시계획시설 중 판결의 효력이 미치는 사유지의 경우 2020년 6월30일까지만 도시공원으로 사용할 수 있고 2020년 7월1일부터는 도시계획시설에서 해제돼 원래 땅 소유자에게 반환된다.
5월28일 국토교통부에서 ‘장기 미집행 공원 해소’ 대책을 내놨다. 대책에는 △지자체가 사유지 매입 위해 지방채를 발행할 경우 이자 지원 확대(50%→70%) △한국토지주택공사를 통해 공원 조성 활성화 △국공유지에 대해서는 10년간 실효 유예 등의 방안이 포함됐다.
이에 대해 지자체에서는 막대한 비용이 들어가야 하는 공원부지 매입의 국고 지원안이 빠져 있어 사실상 실효성이 없는 형식적 대책에 불과하다고 불만을 터트렸다. 경북도 관계자는 “국비 지원을 계속 요구했는데 반영되지 않아 실망스럽다. 이는 결국 지방이 알아서 하라는 것으로 해석할 수밖에 없다. 이대로라면 도내 공원 상당수가 해제가 불가피할 전망”이라고 말했다.
도시공원 일몰제 시행을 앞두고 관련 전문가들은 대략 다섯 가지 정도의 대책을 내놓고 있다. △보전가치 적은 지역은 해제 결정 △보전가치 큰 지역은 도시자연공원으로 결정, 행위 제한 강화 △민간공원 특례사업 추진(전체면적 5만㎡ 이상) △지자체에서 매입 △지자체에서 토지소유자와 계속사용 계약 등이 그것이다.
한편, 서울시에서는 2018년 4월5일 ‘장기 미집행 도시공원 실효 대응 기본계획’을 발표하고 사유지 40.3㎢를 매입하기로 했다.
박준우 논설위원 겸 특집부장
pjw@idaegu.com
박준우 기자 pjw@idaegu.com